Presupuesto Mendoza 2021

Los números desnudan la orientación política del Gobierno de Mendoza: no recaudar por arriba, ajustar por abajo y endeudar la provincia
Por Carmelo Cortese (*)

  1. Debates sobre los objetivos de la política económica y el presupuesto estatal
    El debate sobre el presupuesto 2021 de Mendoza fue presentado ante la opinión pública como una discusión técnica imposible de comprender para los ciudadanos comunes. O como una comedia de enredos y mezquindades políticas entre oficialismo y oposición. El gobierno culpaba a la oposición: “Si no me dan roll over y nuevo endeudamiento, habrá ajuste”. El martes 17 de noviembre ambos bloques acordaron finalmente en la Cámara de Senadores un nuevo endeudamiento y se aprobó el presupuesto en Diputados. ¿Evitará el ajuste? ¿Resolverá la desocupación y la pobreza? ¿Es para aliviar la crisis económica, social y sanitaria?
    El mismo día, la mayoría oficialista aprobó la “ley Difonso” que castiga a los más pobres entre los pobres: aquellos que, al no tener nada de nada, desesperados toman un pedazo de tierra para vivir, no tendrán ni la más mísera ayuda estatal. Juntos por el Cambio y Cambia Mendoza consideran que son parásitos, y les concede una típica libertad capitalista, la de morir de hambre. En el Congreso Nacional utilizaron esos argumentos de la “libertad”, la “defensa de la propiedad privada” y el “estímulo a las inversiones” para oponerse al Aporte Solidario de Emergencia; protegiendo así a un puñado concentrado de grandes propietarios de latifundios, bancos, grupos monopólicos industriales, comerciales y exportadores, que han acumulado gigantescos patrimonios. Se defiende la libertad de especular, de fugar capitales a paraísos fiscales, de evadir impuestos, de estafar a la banca pública, de superexplotar a los trabajadores y asfixiar a las pymes del campo y la ciudad.
    Mientras en la Legislatura Provincial y en el Congreso Nacional se daban estos debates, el día jueves 12 de noviembre se abatió una tormenta sobre el Gran Mendoza. Las zonas anegadas y los hogares afectados no fueron efectos inesperados, sino la consecuencia lógica de una desidia estructural del poder económico y político que permitió arrasar con la protección natural del piedemonte al construir sobre terrenos aluvionales. Hubo pérdidas materiales y humanas producto de la falta de obras adecuadas para contener o escurrir las fuertes correntadas.
    No es la tormenta en sí misma, sino las decisiones políticas-económicas anteriores que, por ejemplo en Las Heras, destinaron 120 millones de pesos a refaccionar por segunda vez en 5 años la Plaza Departamental. El médico-intendente Orozco parece desconocer los problemas acuciantes de la emergencia sanitaria y alimentaria de su departamento. Y tanto él, como la ministra de Salud, necesitaron que las imágenes de TV viralizaran el deplorable estado, ya conocido por la población, en que se encuentra el Hospital Gailhac, para prometer ocuparse del mismo.
    El Gobierno de Cambia Mendoza, entre 2015 y 2019, gastó muchos cientos de millones de pesos en obras muy vistosas: los parques San Martin y O’Higgins, las plazas España y San Martín; las calles Arístides Villanueva, Peltier y Pedro Molina; la Terminal y la Costanera;… Tal vez no inútiles, pero tampoco imprescindibles o prioritarias en una provincia que a fines de 2019 producía menos que en 2010, tenía 70.000 desocupados abiertos, 42% de pobreza, 50% de asalariados y trabajadores independientes informales, y un déficit habitacional cercano a las 100 mil viviendas. Esa situación es previa a la pandemia, la cual vino a agravar todo. Y si bien las causas estructurales vienen de largo tiempo atrás, todo empeoró con las políticas de Macri y Cornejo.
    Planteamos de este modo el tema como una forma pedagógica de entender el presupuesto provincial. Para que los tecnicismos no oculten los temas de fondo. Existe un mito muy difundido sobre que los “liberales” cuidan los dineros estatales y los “populistas” lo despilfarran. Lo real es que los gobiernos de cualquier signo administran los fondos públicos, decidiendo cuánto recaudar, a quienes cobrar más impuestos y a quienes menos, y cuánto y en qué gastar. Nos inducen a creer que los “populistas”, o la izquierda, gastan en parásitos, choripanes y planes. Pero ocultan la sangría del endeudamiento público y la especulación financiera. Disimulan los costos de la corrupción de grandes empresas como Vicentín. En Mendoza silencian el proceso de la multimillonaria licitación de Portezuelo del Viento, armada a medida de la UTE Malal Hue (única oferente), con la intervención decisiva de un funcionario que (casualmente) fue ejecutivo de una de las empresas beneficiadas. Los gobiernos autoproclamados liberales como los de Cornejo-Suárez, con el disfraz del “mendocinismo”, deciden gastar 1.000 millones de dólares en una sola megaobra antes que en decenas de obras urgentes, que tendrían resultados económico-sociales inmediatos para reactivar la producción, el empleo y mejorar la infraestructura social básica ¿Se beneficia Mendoza o es un jugoso negocio para la gran empresa china Synohidro?
    Las decisiones técnicas sobre el presupuesto no pueden ocultar las orientaciones socio-políticas que guían su tratamiento. El presupuesto pone números, técnica financiera contable, mecanismos de recaudación, gastos y financiamiento, a las decisiones sobre qué políticas públicas ejecutar. De fondo, la política económica fija fines y objetivos, escoge instrumentos y adopta medidas para resolver ¿qué y cómo producir y distribuir? ¿Qué modelo de desarrollo para la acumulación de cuáles sectores sociales? ¿Quiénes enriquecen y quienes empobrecen? La dimensión del “gasto público” no es el problema central ni la causa de los males (como argumenta el macri-cornejismo), sino su composición y direccionamiento. El gobernador Suárez se niega a cobrar impuestos extraordinarios de emergencia a los sectores más concentrados de la economía, pero congela el salario y posterga el aguinaldo de los trabajadores públicos: es una decisión política de proteger al 0,1% de la población, manteniendo en la pobreza a 800.000 habitantes.
    Partimos de conceptos y definiciones simples. La vivienda y el hábitat, el agua y la electricidad, la salud y la educación no son mercancías para el lucro de empresas privadas sino derechos sociales. Por eso es justo destinar el trabajo social excedente a la infraestructura social básica, al sistema de salud y educación, antes que a la construcción de hermosos paraísos privados y cerrados que incluso acaparan la escasa agua disponible, en medio del desierto mendocino. Así evitaremos que una tormenta sea una tragedia para muchos.
  2. Un examen de los números
    Los últimos presupuestos del estado mendocino deben contextualizarse en el escenario económico-social de pronunciado estancamiento productivo y retroceso del producto por habitante, agravado por la desigualdad distributiva, pérdida de empleo y calidad laboral, e incremento de la pobreza. La planificación fiscal provincial está atada a previsiones macroeconómicas nacionales, de incierto cumplimiento como el valor del dólar y el crecimiento del PBI. Y al propio desempeño económico provincial, trabado por el rumbo de ajuste impuesto por los gobiernos de Cambia Mendoza.
    Los problemas, carencias y déficits estructurales no deben buscarse simplistamente en temas recurrentes como “no nos dejan hacer minería”, sino en el despliegue impuesto desde mediados de los años 80 de un modelo de “modernización productiva” desigual, concentrada y reaccionaria. En el marco de una Argentina dependiente y disputada por varias potencias se produjo una penetración acentuada de capitales extranjeros que aprovecharon condiciones de privilegio para ocupar porciones cautivas de mercado (servicios públicos) y concentrar aún más la propiedad, producción e ingresos en sectores rentables. El poder estatal no estuvo ausente, más bien impulsó los cambios regresivos (privatización de Giol, OSM, EMSE, bancos de Mendoza y Previsión Social). Un éxito para un puñado de grupos que acumularon riquezas a costa del deterioro productivo, la desaparición de pequeños productores, industriales y comerciantes; la superexplotación obrera y la precariedad laboral; el endeudamiento provincial.
    La obsesión gubernamental por el “ordenamiento de las cuentas públicas” oculta la despreocupación por la suerte de las mayorías populares, las que necesitan un presupuesto promotor de un desarrollo provincial sustentable, armónico e integrador del territorio, cuidadoso de los bienes comunes, para lo cual deben afrontar problemas de fondo (comunes a todas las provincias): el sistema impositivo regresivo e ineficiente, el régimen de coparticipación federal, el sistema de regalías hidrocarburíferas.
    El gobierno provincial ha señalado que “prevé recuperar el equilibrio de las cuentas públicas…sin la creación repentina de impuestos junto a esquemas insostenibles de gasto público”. Dos comentarios al respecto:
  3. Si bien es cierto que cualquier presupuesto (desde los familiares hasta los públicos) deben tender al equilibrio, este se ajusta según las necesidades y los objetivos. Cuando los recursos son escasos se agudiza la puja por su apropiación y distribución, pero ¿es así realmente? El sistema impositivo es regresivo: pagan proporcionalmente más quienes menos tienen. No hay razón para disminuir los ingresos, ya que hay suficiente espacio para una recaudación más eficiente y equitativa. Y ocupar esa recaudación en la inversión social imprescindible: vivienda, hábitat, educación y salud, políticas de género, niñez, adultos mayores, discapacidad.
  4. Pese a la mencionada orientación de “consolidación fiscal” y a los recortes reales del gasto público, éste NO ES UN PRESUPUESTO DE EQUILIBRIO como mienten Suarez y sus funcionarios. Los fríos números indican que necesita financiamiento por $ 20.000 millones.
    A continuación haremos algunos comentarios sobre el Presupuesto aprobado, realizando una comparación con el presupuesto del año 2019, último del gobierno de Cornejo. Para estimar las diferencias reales entre ambos hemos tomado el IPC Mendoza acumulado para el año 2019 (53,8%) y la estimación para el año 2021 (29%)(1). Se trata de un cálculo de mínima, ya que la depreciación entre puntas del periodo considerado puede ser mayor; y además la crisis integral del año 2020 haría suponer un esfuerzo mayor del estado provincial en términos de gastos sociales.
    Cuadro 1: Análisis comparativo de los presupuestos Mendoza 2019 y 2021. Diferencias nominales y reales
Fuente: Elaboración propia en base a https://www.mendoza.gov.ar/hacienda/proyecto-de-presupuesto-2021/ ; https://www.mendoza.gov.ar/hacienda/presupuesto-2019/; http://www.deie.mendoza.gov.ar/#!/repositorio-de-novedades/precios-al-consumidor-octubre-2020-297.

(1) Los criterios metodológicos pueden discutirse y adoptarse otros, arrojando algunas diferencias cuantitativas; sin embargo los resultados cualitativos a los que hemos arribado coinciden con las conclusiones del Centro de Investigaciones en Economía Crítica (Análisis del Presupuesto 2021, disponible en www.ciecmza.org ); y con estimaciones del colectivo Ni Una Menos, que han circulado en las redes sociales.

Los recursos y las erogaciones corrientes arrojan un Resultado Económico positivo de alrededor de $ 4.400 millones. Pero disminuyen en términos reales, respecto a 2019, en 12, 10 y 60% respectivamente. ¿Se puede conducir un crecimiento económico con tanto retroceso?
En los recursos corrientes tienen mayor peso los de origen nacional, que crecieron un 3% real, pasando de representar el 44,3% al 52%. En tanto los de origen provincial disminuyen en 24%, reduciendo su participación del 55,7% al 48%. Este dato desnuda la falacia de la campaña del gobierno provincial contra el gobierno nacional, acusándolo por la escasez de fondos; y demuestra la falsa capacidad de “independencia” de Mendoza. El rubro Coparticipación federal + Financiamiento educativo (90% de los aportes nacionales) crecerá en 2021 un 17% en valores reales.
En la composición de los recursos corrientes de origen provincial, los tributarios caerán 14,5%, pero su incidencia crece del 50,7% al 57,2%. El impuesto a los Ingresos Brutos es el rubro más importante (casi 77% del total de los ingresos tributarios) y caerá 10,5% respecto a 2019. Si bien es cierto que la recesión económica, proveniente de la gestión Macri-Cornejo, hoy agravada por la pandemia, explica parte de la caída de estos ingresos, ésta se podría amortiguar incrementando progresivamente impuestos a los grupos concentrados que dominan actividades como la vitivinicultura, los hiper y supermercados, el sector financiero, el de comunicaciones, etc. Se trata de grandes conglomerados empresarios que no han disminuido su actividad ni sus ganancias, y podrían pagar al menos un aporte extraordinario mientras dure la emergencia.
Los ingresos no tributarios caerán 34,1% en términos reales; representan el 42,8% de los recursos provinciales (en el 2019 fueron el 49,3%). El rubro que muestra la mayor caída es el de las regalías, 56% en valores reales. Aquí también la pandemia suena más a justificación que a argumento real. La política petrolera provincial no ha resuelto ni el tema productivo (incrementar la producción petrolera) ni el fiscal (incrementar la recaudación de regalías). Un decreto del anterior gobernador Cornejo había reducido regalías en las concesiones para fracking en el sur mendocino, argumentando que así aumentaría la producción y la recaudación.
Las erogaciones corrientes disminuyen 10% en valores reales. Esto es muy preocupante ya que 2019 había sido un año negativo en producción, empleo, pobreza, y otros indicadores. Se supone que la pandemia obliga a aumentar todo tipo de gastos, pero la perspectiva para el año próximo es un descenso. Al desagregar las partidas observamos:
– El único rubro que se incremente es el de las transferencias a municipios y otros (4,3%). Aunque el valor no es significativo y el aumento nominal expresa apenas el mantenimiento de los fondos acorde al IPC. Seguramente esto se relaciona con las negociaciones implícitas en el presupuesto, destinadas a buscar el apoyo de intendentes propios y opositores.
– Los intereses y gastos de la deuda ascienden a 8.231 millones de pesos, una baja real del 44% respecto al 2019, reduciendo su incidencia en los gastos corrientes del 5,9% al 3,6%. Esto se explica por la negativa al “roll over” y por el incremento en los vencimientos de capital (amortización de la deuda) en el presupuesto 2020. Recordemos que los intereses de la deuda se computan en los gastos corrientes, y los vencimientos de capital “debajo” del Resultado Financiero(2).
– La partida “Personal” representa el 49,6% del total, frente al 50,9% de 2020; y cae 9,6% respecto 2019. La comparación de las plantas de personal 2021 versus 2019 muestra una caída de 0,6% en la permanente y del 9,8% en la temporaria. Es decir que los empleados públicos esenciales en la situación de crisis sanitaria, económica y social pagarán los costos de la misma con baja del salario real o pérdida de puestos laborales.
Los movimientos de capital y su resultado parcial negativo de $ 14.000 millones exhiben los desequilibrios del presupuesto provincial, expresión de los problemas económicos estructurales. Para el año 2021 la Nación transferirá U$S 232,8 millones (son $ 23.838 millones y 92% del total de recursos de capital), correspondientes a las Letras del Tesoro Nacional emitidas para Portezuelo del Viento. Las erogaciones de capital incluyen los Trabajos Públicos por unos $ 12.000 millones, sin financiamiento genuino, e implícitamente atados a la renegociación de los vencimientos de capital de la deuda pública.
La diferencia entre el total de los ingresos y los egresos es el Resultado Financiero negativo de $ 9.971 millones, incrementado en 128%. Este agujero se planea cubrir con dos fuentes:
a) Remanente de ejercicios anteriores por unos $2.000 millones, que provienen del “ahorro” que la administración ha realizado en este severo año 2020 sobre salarios de los empleados públicos, y retaceando recursos al sistema sanitario, como reveló dramáticamente el caso del Gailhac.
b) Nuevo endeudamiento por cerca de $ 8.000 millones, solicitado en el artículo 4° del presupuesto (necesidades de financiamiento neto).
2.1. El cáncer de gobernar con deuda
La deuda provincial no solo implica los pagos anuales de intereses y gastos (incluidos en las erogaciones corrientes), sino también los vencimientos de capital (art. 5: amortización y ajuste de la deuda consolidada). Para 2021 deben afrontarse unos $11.800 millones, para lo cual el art. 38 autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a hacer uso del crédito. Y ese es todo el secreto del “roll over”: tomar nueva deuda para cancelar vieja deuda. Un verdadero collar de eterna dependencia.
A esto se suma la aprobación para tomar créditos por hasta 160 millones de dólares (art. 40) destinados a un plan de inversión pública (anexo 1 del artículo 62), un listado sin prioridades y sin estimaciones del costo individual, por lo cual no hay certeza de cuáles y cuántas podrán efectivamente ser planificadas, financiadas y licitadas.
Por lo tanto, el costo real del supuesto “ordenamiento fiscal” realizado en los 4 años anteriores de Cambia Mendoza son 20.000 millones de pesos (vencimientos de capital e intereses) imposibles de afrontar, para lo cual se toma más deuda.

(2) Obsérvese que como contrapartida al descenso de los intereses, la amortización de la deuda consolidada crece casi 61%. Es decir que el gobierno escoge una u otra cuerda para ahorcar las finanzas provinciales.

Fuente: Elaboración propia en base a datos https://www.mendoza.gov.ar/hacienda/deudapublica/

Es importante tomar en cuenta no solo la magnitud de la deuda(3), sino también su composición según acreedor y moneda. La deuda total consolidada a fines de 2015 (Gobierno Francisco Pérez del PJ) era de 1.119 MD, y creció a 1.220 MD (un 9%) a fines de 2019 (gobierno Alfredo Cornejo de Cambia Mendoza). En los primeros nueve meses del 2020 disminuye respecto a ésta última en 5,7%. Sin embargo el cambio cualitativo es el más importante y gravoso para las finanzas provinciales. Las deudas con el Gobierno Federal y el Banco Nación representaban el 56,6% a fines de 2019 y descienden al 32,7% y 31% en 2019 y 2020 respectivamente. La contrapartida es el aumento del endeudamiento con los Tenedores de Bonos, que crece del 18,1% al 50,6% y al 52 % en las fechas indicadas.

(3)La deuda pública se contabiliza en dólares, por lo cual su aumento o disminución se ve influido por el tipo de cambio al final del periodo. Si el tipo de cambio aumenta, disminuye el valor total de la deuda contraída en pesos, y se vuelve más onerosa la parte contraída en moneda extranjera. De diciembre 2019 a setiembre 2020, se incrementó el tipo de cambio nominal de $59,89 a $76,17 por dólar, impactando en la disminución del monto total de la deuda.

Cornejo emitió en 2016 los bonos Mendoza 24 y Cárcel 24 por 530 millones de dólares. Ese es la causa principal del incremento de la deuda nominada en dólares, que pasó de representar el 41 % en 2015, al 63% en 2019. Y ocasionó el default de mayo de 2020, cuando el Gobierno de Suárez, ante la imposibilidad de pagar los intereses del Bono, se vio obligado a una renegociación y emisión del Bono Mendoza 2029 por 530 millones de dólares(4).
Esa renegociación impactó en el perfil inmediato de vencimientos. Al finalizar 2019, debían afrontarse $ 14.704 millones para el 2020; ahora, al 30/09/20, los vencimientos para 2021 son $ 13.800 millones. Un alivio poco significativo en el corto plazo a costa de estirar el endeudamiento. El resultado final consiste en vivir endeudados, ocupando una parte de los ingresos en pagar intereses y gastos de la deuda, mientras el stock total se mantiene constante o crece. Las explicaciones “sensatas y racionales” del “roll over” apelan hipócritamente a las necesidades de los y las mendocinas, pero son funcionales al capital financiero que vive del endeudamiento perpetuo de los estados nacionales y provinciales.
En síntesis: el presupuesto 2021 se cubrirá con un endeudamiento total, entre renegociación y nuevos créditos (art. 4, 38 y 40) de alrededor de 36.000 millones de pesos, equivalentes a unos 360 millones de dólares. De concretarse significarían como mínimo un incremento del 20% sobre el stock de deuda consolidada, y un aumento en dólares, a lo que debe agregarse el peso de los intereses correspondientes en los presupuestos venideros.
2.2. La reducción del gasto público

(4)No hubo quita de capital; la disminución de los intereses del 8,38 al 5,04% resulta escasa respecto a los valores mundiales actuales; y el estiramiento de plazos significa una hipoteca provincial de 777 millones de dólares (amortización más intereses pagaderos desde este 2020 hasta 2029).

Para estimar adecuadamente el rumbo del gobierno provincial en materia de prioridades en el gasto público, hemos comparado algunos ítems significativos de las planillas del gasto provincial. A simple vista se constata la disminución en términos reales en el Ministerio de Salud, Desarrollo Social y Deportes, en la DGE, el Ministerio de Seguridad y en el Poder Judicial.
En todos los casos seleccionados las partidas de personal disminuyen entre 8,9 y 13,5%. También los presupuestos de hospitales, ejemplificados con el Central (cae casi 5%), el Pediátrico Notti (menos 7%) y el Gailhac (reduce 20%).
Una muestra de insensibilidad social son las reducciones aplicadas a las principales Direcciones que atienden los sectores más desprotegidos y vulnerados de la población. Los dirigentes de Cambia Mendoza se han opuesto públicamente a cobrar un impuesto de emergencia a las grandes fortunas, y se ensañan con niños, niñas y adolescentes, mujeres y diversidad, discapacidad, adultos mayores. En el cuadro resaltamos en color celeste las Direcciones, cuyas partidas se reducen entre el 10 y el 35%.
Por último comparamos dos ítems del plan de Obras Públicas (https://www.mendoza.gov.ar/wp-content/uploads/sites/25/2020/09/7-3.pdf): a) El Polo Judicial Penal más los complejos penitenciarios Almafuerte II y Luján de Cuyo suman $ 1.390 Millones; b) la Subsecretaría de Infraestructura Escolar se lleva $ 1.193 millones para mantener y conservar los edificios educativos, es decir 200 millones menos. Una apuesta ideológico-política por castigar y encarcelar a la población, por encima de la declamada “prioridad en la calidad educativa”. Ideología meritocrática que desprecia a una parte de la población como “in-educable”, reservada al trabajo informal, precario y marginal, cuyo destino final es la indigencia o la cárcel si busca otros caminos para salir de la miseria.

Reflexiones finales
La defensa mediática de cierto periodismo (¿militantes?, ¿rentados?) que incluyó feroces ataques a docentes y sindicatos no alcanza para disimular que simplemente “el rey está desnudo”. La provincia tiene una inflación acumulada del 26%, una interanual de 36,7%, y el año va a terminar superando el 30%. Frente a eso los docentes, el personal de salud, los estatales en general, continuaron trabajando, presencial o virtualmente, y no tuvieron ni paritarias ni arreglos salariales. El Gobierno adelanta que no habrá recomposiciones ni aumentos, que el aguinaldo será postergado.
Durante la pandemia hubo ahorros al no abrir las escuelas. Pero no se utilizaron para arreglar las escuelas pensando en la vuelta a las clases presenciales. Cualquier madre o padre de los barrios populares conoce la infraestructura y condiciones de las escuelas de sus hijos: hay mucho que poner en puertas, ventanas, techos, bancos, calefacción, ventilación, cocinas, agua, baños y cloacas,… Y al regresar a las aulas habrá que añadir lavandina, alcohol, elementos de protección personal. La situación en el área de Salud es más patética aún, con manifiesta desatención hacia quienes pusieron el cuerpo en la primera línea de batalla contra la pandemia. En todo este periodo, el Gobierno no vaciló en reprimir los reclamos laborales a la vez que alentaba las manifestaciones anti-cuarentena.
La conducta presente del Gobierno frente a las necesidades y reclamos populares, y el análisis cuantitativo y cualitativo del presupuesto 2021, nos demuestran que se financia con ajuste y endeudamiento. El presupuesto aprobado asegura tranquilidad a los “concentrados” de siempre; sólo “sangre, sudor y lágrimas” para las mayorías populares; y un mayor endeudamiento para la provincia en su conjunto, que se pagará con nuevos ajustes.
El pueblo mendocino ha acumulado una larga experiencia en décadas de lucha. Hace casi un año, cuando en la Legislatura hubo acuerdos que atacaron los bienes comunes y derechos sociales, tronó el escarmiento popular en las calles y pueblos de toda la provincia. El camino popular debe ser el de la unidad, la organización y la lucha de los movimientos sociales, los sindicatos, las diferentes representaciones barriales, estudiantiles, campesinas, y las agrupaciones políticas, para motorizar un camino inverso al tomado: investigar la deuda, recaudar cobrando a los que amasaron riquezas en estos años, y atender las demandas de la emergencia sanitaria, económica y social.
Mendoza, noviembre 2020
(*) Sociólogo. Profesor Consulto UNCuyo. Integrante Junta Provincial PTP

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